외국사례로 살펴 본 ‘경제특구’
7월 시행 앞두고 노동자 인권침해, 평범한 산업단지로 전락될 가능성도
경제자유구역이나 경제특구는 이미 외국에서
오래 전부터 시행되어 왔다. 국가적 측면에서 해외자본 유입과 양질의 기술을 습득할 수 있는 이점이 있으나, 근로자는 경제특구 내 파견 시
노동인권 침해로 인한 피해를 줄이기 위해 반발이 심하다. 올 7월부터 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’(이하 경제자유구역법)이
시행되면, 해당 지역 노동자의 월차휴가폐지, 단체행동권 제약 등 노동인권침해가 가시화될 전망이다.
논란이 되고 있는 경제자유구역법에 대한 문제 제기는 여러 차례 있었으나, 법 시행엔 아무런 영향을 미치지 않고 있다. 이미 ‘경제특구’라는
경험을 갖고 있는 외국 사례로 우리나라 경제자유구역법을 비춰본다.
경제자유구역법 도입배경 |
| 경제자유구역법 도입 배경은 이렇다. 한국은 지난 50년간 국가 주도하에 제조업 중심 산업정책을 펼쳐왔다. 그러나 IMF 이후 이러한 발전전략 한계가 여실히 드러났다. 과거 국가가 저가의 자본과 노동을 기업들에게 제공하여 주었기에 이 같은 성장전략이 가능하였으나, 90년대 중반이후 자본과 노동 성장기여도가 하락하면서 이러한 방식의 경제 성장이 한계에 다다른 것이다. 특히 과거 한국과 같은 성장전략을 취하고 있는 중국의 부상은 더 이상 한국이 국제적 우위를 점할 수 없게 했다. 이 같은 한국 현실을 타파하기 위한 전략으로 두 가지 안이 거론되었는데 첫째, 산업 구조를 기존 제조업 중심에서 물류, 금융 중심 산업구조로 개편하는 것과 둘째, 기존 생산기술 위주 제조업을 고도 기술 위주 제조업으로 재편하자는 내용이다. 두 가지 전략 모두 엄청난 규모의 기술 투자를 해야 하기에 해외 자본 유치만이 새로운 산업 구조로의 재편을 가능하게 한다는 결론이 내려졌고, 이러한 맥락 하에 도입된 법안이 ‘경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 법률’이다. |
# 실패사례
멕시코 마킬라도라는 실패사례로 지적되고 있는데, 삼성경제연구소에서 발표한 ‘경제특구의 성공적 추진방안’이라는 보고서에는 어느 정도 성공한
케이스로 기술되고 있음을 밝힌다.
마킬라도라는 1965년 미국 남부 농업 지역에 고용되어 있던 멕시코 노동자들이 추방되면서 이들의 실업문제를 해결하기 위해 멕시코 북부지역에
설립한 경제특구이다. 이곳에 입주한 외국기업들은 관세가 면제되는 등 혜택을 누렸으나 60~70년대에는 크게 성장하지 못했다. 1980년대
중, 후반 이후 각종 외국인 투자에 대한 규제 조치가 완화되는데, 이때 취해진 정책들은 외국인 소유 지분 한도 폐지 및 국제금융기관 자본을
‘중립자본’으로 간주하는 법령들이다. 620개 공장이 전부였으나, 1993년 2,172개로 늘어났고, 고용인구도 1980년에 11만9,500명에서
1993년 54만1,000명으로 불어났다.
그렇다면, 급속하게 성장한 마킬라도라는 과연 어떻게 되었을까? (경제특구를 지정하는 것은 여러 혜택 때문에 발생한 부작용이 외부로 퍼져나가는
것을 방지하는 의미가 내포되어 있다. 이렇게 되면 이 지역에서만 외국인 직접 투자의 긍정적인 효과가 나타난다는 지적도 있다.)
답하자면, 마킬라도라는 부작용이 심각하였다. 첫째, 외국자본과 멕시코 국내 경제 사이의 연계가 매우 낮았는데, 이 외국자본이라는 것이 거의
미국자본 이었고, 이들은 핵심적인 공정은 자국에서 진행하면서 단순 조립공정만을 멕시코 마킬라도라에서 진행하였다. 멕시코 정부는 제조업 부품
전시회 등을 개최하여 외국기업들이 멕시코 내에서 부품을 공급 받을 것을 적극 권유하였지만 이에 대한 강제 조항이 없었기 때문에 이는 현실화되지
않았다.
둘째, 마킬라도라의 저렴한 노동력을 노린 기업이 대부분으로, 기술 습득이 어려웠다. 이들 기업은 단순 조립공정만을 수행하였기 때문에 대부분
미숙련 저임금 노동력을 선호하였고, 그에 따라 미숙련 여성 노동력이 고용의 50%이상을 차지하였다.
셋째, 이렇게 각종 혜택을 주다 보니 재정기여도와 수혜도의 괴리가 나타나 마킬라도라를 개발하기 위해서 정부는 도로 등의 건설을 추진하지
않을 수 없었고, 그로 인해 지역갈등과 정치적인 분쟁을 야기시켰다.
마킬라도라는 경제특구의 고립지 현상이 가장 극심하게 나타난 사례라고 볼 수 있다. 하지만, 대부분 경제특구에서 이와 비슷한 현상이 나타나는
것을 볼 수 있고, 한국의 마산자유지역도 비슷한 경우로 볼 수 있다.
# 성공사례
경제특구 지정을 통한 외국인 직접투자로 경제발전을 이룩한 경우는 없다. 그러나 전국에 걸쳐 외국인 직접투자를 유치하여 성공한 나라는 몇몇이
있는데, 아일랜드, 싱가포르, 홍콩 정도이다.
싱가포르가 외국인 직접투자를 유치하게 된 원인은 1965년 싱가포르 독립에 있다. 오랫동안 무역항 역할을 해온 싱가포르는 산업기반이 매우
취약하였고, 영국군 철수에 따라 14% GDP 감소와 20%의 실업률을 기록하게 된다. 취약한 기반을 극복하기 위한 수단으로 노동집약적이고
수출지향적인 산업을 육성하는 정책을 구사하게 되었고, 상당한 성공을 거둔다.
성공 배경에는 싱가포르 정부가 취한 몇 가지 정책이 있다. 첫째, 노동평화 유지이다. 안정적인 노동관계 유지는 외국인 자본 유치를 위해
필수적인 사항이었고 이를 위해 적극적인 사회복지 제도를 구축하였다.
1985년 통계로 이미 국민의 84%가 공공주택에서 살게 될 정도로 정부는 공공주택과 토지 분야에서 적극적인 개입을 시도하였다. 물론 싱가포르는
작은 도시 국가로 정부 지출 자체가 적어 한국과 비슷한 상황에 놓고 비교할 수는 없다. 그러나 싱가포르 정부에서 추진한 정책은 눈 여겨
볼 필요가 있다.
멕시코 마킬라도라처럼 고립지 현상이 발생하지 않고 외국인 자본의 토착화 및 파급효과를 극대화시키기 위해 싱가포르 정부는 직접 대기업 협상을
통해 혜택의 정도를 결정하는 방법을 도입했다. 이는 최소한 혜택의 비용이 편익보다 커지지 않게 하고, 또 국별, 기업별 요구사항에 따라
차별화 된 혜택을 제공할 수 있어 성공사례로 평가 받고 있는 것이다.
외국과 같은 전담조직 없다
한국의 ‘경제자유구역법’이 가지고 있는 세제지원의 주요한 문제점은 모든 유형의 외국인 투자기업에 대해 규모만을 고려하여 제공하고 있다는
점이다. 지난 4월27일 재정경제부는 7월 경제자유구역법 발효를 앞두고 세제혜택이나 환경, 노동, 토지 등 각종 규제완화 항목과 총량을
정한 다음 지방자치단체 등이 필요한 혜택과 규제완화를 자율적으로 선택해 구역별로 특화하는 인센티브 총량제를 도입한다고 발표했다. 마치 싱가포르와
같은 세밀한 지원을 얘기하는 듯하지만, 실상은 그렇지 않다.
경제자유구역법 관리운영조직을 아무리 살펴봐도 외국과 같은 전담조직을 찾아보기 어렵기 때문이다. 지방자치단체 등이 외국기업을 상대로 전문적인
상담과 조건을 이끌어내기엔 역부족이다. 인력마련 뿐 아니라 특구 건설과 운영을 담당하는 독립기구를 설치하는 일을 미루고 있는 것이다.
삼성경제연구소의 ‘경제특구의 성공적 추진방안’에서 ‘한국의 경제자유구역법은 세계적 경제특구를 지향하기에는 법률안이 획기적이지 못하다’고
기술하고 있다. 또한 마산자유지역 내에 입주한 외국인 투자기업은 저기술, 저비용 노동집약적 기업의 비중이 높아 기술이전 효과가 일반지역에
비해 낮은 것으로 나타나고 있다. 이는 멕시코 마킬라도라를 답습하고 있는 듯하다.
박광규 기자 hasid@sisa-news.com
참고자료 : 민주노동당 정책위원회 ‘경제자유구역 정책 비판’, 삼성경제연구소 |
