구멍난 의료보험

방향없는 의료정책에 몸도 마음도 병든 국민

의약분업 시행 8개월, 약물남용은 여전하고, 가계부담은 늘어났다. 의보재정 파탄으로 진료
비 지급불능사태가… 면밀한 사전준비없이, ‘개혁’이란 이름으로 몰아부친 의약분업은 국
민들이 몸과 마음을 병들게 하고 있다.

의약분업에서부터 재정파산까지

의약분업에
대한 논의는 수십년전부터 이루어져 왔으나, 마땅한 해결점을 찾지 못했었다.

그러나 국민의 정부가 들어서면서 ‘개혁’이라는 명분을 앞세워 급물살을 타기 시작했다.

지난해 온 국민들을 사지에 몰아 넣고, 전국을 아수라장으로 만들었던 의약분업은 시행 8개
월만에 의료재정을 파탄시키며, 존립자체를 위협받고 있다.

의약분업 문제는 최근 1~2년 사이에 대두된 것이 아니다. 의약분업의 문제는 63년 약사법부
터 출발했으나, 의사와 약사의 감정의 골이 깊어 좀처럼 합의가 이루어지지 않았다. 94년 한
약분쟁이후 개정 약사법에 의약분업을 99년 7월 1일까지 시행토록 규정함에 따라, 김영삼
정부 시절에도 국무총리 자문기구인 의료개혁위원회에서 3단계 의약분업 도입방안을 검토했
었다. 이후 김대중 대통령후보가 97년 대선공약으로 제시하면서, 국민회의(현 민주당)가 본
격적으로 추진하게 되었다. 새정부가 들어서자 100대 개혁과제로 의약분업안이 들어오면서,
98년 5월 21일 최선정 복지부 차관(당시)의 주도로 의약계 대표들과 함께 의약분업추진위원
회를 만들었다. 98년 8월 24일 4차회의 끝에 의약분업 기본모형이 채택되었다.

그러나 기본 모형은 정부가 주도한 것으로 의협과 약사회, 시민단체는 거부감을 표시했다.
12월 1일 의사협회와 병원협회는 연기를 청원했으나, 같은 달 3일 김대중 대통령은 의약분
업추진을 지시하였다. 이에 국민회의는 정부안과 다른 주장을 내놓으며, 의약계와 의약분업
1년 연기를 합의했다.

1년이라는 유예기간을 갖은 국회가 의약분업을 위한 정책협의에 시민 소비자단체를 끌어들
이면서, 시민단체의 입김이 크게 작용하기 시작했다. 5월 10일 참여연대, YMCA, 한국소비
자연맹, 녹색소비자연대 등이 주축이된 <분업실현을 위한 시민대책위>가 국민회의안을 기
초로 만든 합의안에 의약계가 합의하였다. 99년 9월 17일 의약분업실행위 최종안이 확정되
었고, 약사법 개정안도 12월 7일 국회에서 통과되었다. 하지만 정부도 시민단체도 의약분업
의 긍정적 효과와 정책목표만을 강조했지, 부작용이나 현실적 토대를 중시하지 않았다.

하지만 의약분업에 불만을 가지고 있던 의료계는 99년 11월 ‘의약품 실거래가 상환제’로
약값마진이 사라지자 위기감을 느끼게 되었다. 의사들은 정부의 의약분업안에 강력히 반발
하며, 지난해 5월 이후 휴진과 파업에 나섰다. 국민의 생명을 담보로 의사들은 수가인상을
요구했으며, 별다른 대책없는 정부는 세차례나 수가를 인상해 주었다.

그러나 정부는 대폭적인 수가인상 등 의약분업이 3조원 이상의 추가 비용을 요구하며, 의료
재정을 파탄낼지 예측하지 못했다. 확실한 준비없이 실행된 정책은 사회혼란과 혈세를 낭비
하며 국민을 도탄에 빠트렸다.

의약분업 실패가 남긴 것

약품의 오남용과 약값을 줄여 국민의 건강과 경제를 도모하고 의료재정의 효율성을 높인다
는 취지에서 진행된 의약분업이 본래의 목표에 도달하기에는 아직도 멀었다. 약품의 오남용
은 여전했고, 약제비와 총진료비는 늘어났다. 또한 의보재정은 파산상태에 놓여 있다.

외래환자에 대한 주사처방률은 60%로 분업전과 큰 차이가 없으며, 항생제도 비슷한 수준으
로 작년 5월 0.90개에서 분업후인 작년 12월 0.89개로 0.01개 감소했다. 또 먹는 약과 주사용
항생제를 동시 처방하는 비율도 작년 12월 기준으로 의원 20.7%, 병원 11.2%, 종합병원
3.8%로 나타나 항생제 남용이 여전했다.

건강보험공단에서 전국의 병 의원과 약국에 지급한 보험약값은 작년 6월 2446억원에서 작
년 11월부터 올 1월까지는 평균 2826억원으로 15.5% 늘어났다. 약제비가 늘어난 이유로 고
가약 사용과 처방일수 증가를 들고 있다. 외래환자에 대한 고가약 비중은 42.9%에서 58.9%
로 늘어났고, 분업전의 처방일수는 3.06일이었으나, 분업후 3.69일로 늘어났다. 노인이나 거
동이 어려운 장애인의 경우 처방전을 들고, 약을 구해야하는 불편을 감수해야 했고, 낱알 판
매가 이루어지지 않아 소비자의 부담을 가중시켰다.

약제비의 증가와 함께 총진료비도 늘어났다. 분업 전인 2000년 상반기 평균 총진료비는
9943억원에서 작년 11월부터 올 1월까지는 월평균 1조5086억원으로 51.7%가 늘어났다. 이에
따라 환자들이 내는 본인부담금도 3302억원에서 4308억원으로 30.5% 올라가, 국민부담만 높
혔다. 공단 부담금도 8026억원에서 1조788억원으로 62.3%가 늘어나 의보공단의 적자를 가중
시켜 보험료 인상 요인으로 작용했다.

더욱이 올해 의료재정 수입은 10조3817억원으로 지난해보다 14% 늘어나지만, 지출은 14조
3531억원으로 42%나 급증해 3조9714억원의 당기적자가 예상된다. 이는 의약분업이후 의원
과 약국에 지급하는 보험 급여비가 60∼70%로 늘어난데 따른 것으로 올해만 3조 525억원이
부족할 것으로 복지부가 발표했다. 일부에서는 5∼6조원에 이를 것으로 추산하고 있다.

지역의보는 1조6694억원, 직장의보는 2조3020억원의 적자가 예상돼 당기 수지면에서는 직장
의보가 더욱 어렵다. 직장의보는 계속 흑자를 유지해오다 의보통합이 거론된 97년부터 적자
로 돌아서 2조원대의 적립금이 지난해 8359억원으로 줄었다.

철저한 사전준비없이 명분만 앞세운 의약분업은 이익집단에 휘둘려 본연의 취지는 살리지
못하고 의료재정을 파탄시켰다. 정부와 여당은 특별한 대책을 마련하지 못하고 있어, 국민의
건강과 사회복지가 벼랑 끝에 서 있다.

의보재정 파탄의 원인

의료보험의 재정적자는 눈덩이처럼 불어나, 3월 현재 직장의보의 적립금이 3천억에 불과하
고, 지역의보의 경우 하반기 국고보조금을 앞당겨 집행함으로써 근근히 버텨가고 있다. 이러
한 상황이 지속된다면 5∼6월중에 직장과 지역 모두 재정파탄으로 진료비 지급불능 또는 유
예 사태가 발생될 수도 있다. 높아져가는 의료보험료를 꼬박꼬박 내온 국민들은 의료재정파
탄을 납득할 수가 없다. 무엇이 이지경까지 몰고 왔는가?

의료보험의 재정악화가 급속하게 이루어진 데에는 작년 9월과 올 초에 이루어진 부당한 수
가인상, 주사처방료와 조제료의 지급, 무원칙한 상대가치점수의 배정 등 연이은 정부의 정책
실패에 기인하고 있다. 또한 정부는 국고보조를 확대하기는커녕 의약분업시 약속한 50% 국
고보조도 확충하지 않았다.

정부는 지난해 의약분업 시행에 반발한 의료계의 집단 휴업을 무마하기 위해 수차례에 걸쳐
대폭적인 수가인상을 단행하였다. 하지만 2000년 7월의 처방료와 조제료 인상은 아무런 근
거가 없는 의료계 달래기용 수가인상이었으며, 2000년 9월의 수가인상은 잘못된 원가분석
자료를 이용하였을 뿐만 아니라 적법한 절차마저 무시하였다고 전문가들은 지적하고 있다.
금년 1월 상대가치수가를 도입하면서 상대가치 점수보다 낮다면 올리고, 높다면 낮게 조정
하는 것이 당연한 것인데, 낮은 것만 올리고 높은 것은 낮추지 않음으로써 결과적으로 제도
도입 취지와는 달리 수가인상을 위한 제도로 활용하고 말았다. 무분별한 수가인상, 획일성
없는 정책진행으로 의료재정을 바닥낸 정부는 국민의 굽은 허리에 또다시 무거운 짐을 올려
놓으며, 경제적 부담과 고통을 강요하고 있다.

의보재정의 파탄은 잘못된 재정계획, 무리한 수가인상 못지 않게 엉망인 보험관리가 큰 몫
을 했다. 복지부의 2001년 재정전망에 따르면 올해 공단과 국민이 병·의원 및 약국에 진료
비로 지급해야 할 돈은 총 13조5700억원이다. 2000년에도 9조원의 재정이 급여비로 빠져 나
갔다. 전문가들은 이 가운데 엉터리 청구와 심사소홀로 야기된 누수액이 전체 급여비의
10%가 훨씬 넘을 것으로 추산하고 있다. 이 돈을 모두 틀어막으면 올해에 1조원 이상을 절
감할 수 있을 것으로 보고 있다. 1조원을 절감할 수 있다면 보험료를 20% 인상하는 것과
똑같은 재정효과를 볼 수 있다. 하지만 복지부는 복잡한 진료체계를 이유로 들며, 정확한 조
사나 통계를 잡지 않고 있다.

또한 부당청구액을 심사후 바로잡는 진료비삭감률이 0.7%에 그친 것만 보아도 얼마나 엉망
인지 알 수 있다. 미국, 대만 등의 경우 삭감률은 대부분 10%가 훨씬 넘는다. 우리의 경우
진료비를 신청한 병·의원 중 99.3%가 한푼도 깎이지 않고 돈을 받았다. 형식적인 진료비
심사가 오히려 부당청구를 부채질하고 있는 실정이다. 국민의 혈세로 채워지고 있는 의보재
정이 얼마나 엉망으로 관리되고 있는지 여실히 드러나고 있다.

근본적인 대책마련과 담당기관의 효율적인 운용없이 보험료 인상이나 국고보조만으로 의료
재정문제를 해결하려 한다면, 제 2의 의료파탄과 대란을 초래하는 결과를 낳을 것이다.

국민을 경악시키는 것들

의약분업이 실시되면 거리에 나앉을 실정이라며 환자들을 내팽개치고 집단파업에 들어갔던
의사들은 오히려 의약분업으로 자신의 밥그릇만 키웠다. 수차례에 걸친 파업으로 이루어낸
수가인상이 재정파탄의 주범으로 지목되고 있는 시점에서, 거액의 리베이트를 받은 전국 종
합병원 의사와 제약회사 임직원 등 1천여명이 적발돼 국민들을 경악시키고 있다. 제약회사
가 특정병원과 납품계약을 맺은 후 담당 의사들에게 자기 회사 약품을 처방해 달라며 뒷돈
으로 주는 랜딩비를 비롯해 리베이트, 월정비 등 음성적인 뒷거래가 여전히 이루어지고 있
다. 수가인상으로 과거에 비해 진료수가가 대폭 개선된 상황에서도 이와 같은 비리가 의료
계에서 계속 이루어진다는 사실에 국민들과 양식있는 의료인들은 실망을 금치 못하고 있다.
의사뿐만 아니라 약사들에게서도 많은 문제점들이 나타나고 있다. 일부 약국에서 의사의 처
방전 없이 전문 의약품을 팔거나, 처방전의 약을 의사의 동의도 없이 함량을 달리 하거나
값싼 약으로 바꾸어 조제하는 등 금지된 행위가 버젓이 이루어지고 있다.

또 병원과 암묵적인 계약을 맺은 약국이 처방전에 대한 독점권을 행사해 서비스가 개선되지
않고, 약국들간에 크고 작은 마찰이 일고 있다. 이러한 비리는 의보재정과 국민건강을 악화
시킬 뿐만 아니라 의사와 약사간에 불신의 벽을 만들어 의약분업의 존립 자체를 위태롭게
하고 있다.

설상가상으로 의료보험을 관리운영하는 건강보험공단이 공기업 가운데 마지막까지 퇴직금
누진제를 적용한 사실이 드러났다. 의료재정이 바닥난 상황에서도 보험공단측은 정부가 퇴
직금 누진제 폐지를 강력히 권고하자, 퇴직금을 중간정산하면서 이미 정산을 끝낸 직원까지
다시 누진율을 적용해 그 비용이 수십억원에 이르렀다.

의약분업을 놓고 제 밥그릇 챙기기에 여념이 없었던 의료계, 의료재정을 바닥낸 보험공단,
이들을 믿고 나날이 인상되는 보험료를 꼬박꼬박 납부해온 국민들은 이들의 무도덕하고 무
책임한 행태에 경악을 금치 못하고 있다. 이러한 구조적인 모순과 고질적인 비리척결이 근
절되지 않는다면 의약분업은 의사와 약사의 부업으로 전락할 것이다.

대책은 없는가?

저지르는 사람만 있고 수습하는 사람은 없다. 정부, 여야, 시민단체, 의사, 약사, 시민, 대통
령, 국무총리, 복지부장관 모두 서로를 손가락질하며 책임을 추궁하고 있다. “졸속한 정책
시행이 문제다”, “의사들의 이기주의가 이렇게 만들었다”, “의료보험통합이 의료재정 거
덜냈다”, “의약분업 소리치던 시민단체는 어디있느냐”, “조속한 대책을 강구하라”,
“보험료 15% 인상”, “보험료 인상 결사반대” 등 무책임한 변명과 공허한 말들만 들러
올 뿐 재정파탄의 원인규명도 명확하게 이루어지지 않고 있다. 하루에도 수백억원씩 지출되
며, 재정적자는 늘아가고 있지만, 정부, 정치권, 의료계, 시민단체 간의 이견이 상충하고 있
어 대책마련이 난항을 겪고 있다.

정부와 민주당은 의약분업으로 심한 타격을 입은 만큼 떨어질대로 떨어진 민심을 감싸안아
야 하지만 재정악화를 타계하기 위해서는 보험료 인상이 불가피해 고심하고 있다. 한나라당
은 이것을 기회로 정부와 여당을 옥죄며, 의약분업과 의보통합을 원점으로 돌릴 것을 주장
하고 있으며, 시민단체는 근본적이 재정안정화 대책이 없는 한 보험료 인상을 반대하고 있
다. 의료통합을 놓고 공방을 벌이고 있는 양대노총도 보험료 인상에 대해서는 강하게 비판
하고 있다.

서로간의 이견이 얽혀 있는 상황에서 정부와 민주당이 검토중인 의료보험 재정확충 방안은
의료재정에 국고보조를 늘리고, 보험료를 인상하되, 진료비에 대한 심사를 강화하여 지출을
줄이고, 징수율을 높여 수입을 높인다는 계획을 가지고 있다. 또한 의료시스템의 변화를 가
져올 포괄수가제와 차등수가제 도입을 논의중인 것으로 알려지고 있다.

그러나 재정적자요인을 근본적으로 고치지 않고, 국고지원만 늘리는 것은 국민의 혈세만을
낭비하는 악순환만을 되풀이하게 되는 것이며, 총액의 14%에 해당하는 2조원을 진료비 심
사강화와 보험료 징수율을 올려 메우겠다는 계획은 현실적으로 불가능하다는 것이 한나라당
을 비롯한 시민단체들의 한결같은 주장이다.

또한 어떤 병에 대하여 주사 처방, 약 처방, 수술 등 각각 진료비를 책정하는 것이 아니라
한가지 병에 대한 진료비를 통합 책정한 포괄수가제와 동네의원, 종합병원, 대학병원으로 갈
수록 진료비가 차이나는 차등수가제를 놓고 많은 논란이 있다. 의료계는 의료의 양과 질을
떨어트린다는 점에서 포괄수가제를 반대하고 있으나, 차등수가제에 대해서는 긍정적인 입장
을 취하고 있다.

하지만 새로운 의료시스템의 도입이 국민의 건강과 이익을 도모하지 못하고, 의료재정을 메
우기 위한 방향으로 나아간다면 또다른 문제에 봉착할 것이라고 전문가들은 지적하고 있다.
국민의 정부가 진정 국민의 정부로 바로서기 위해서는 발위에 떨어진 불똥에만 신경써서는
안될 것이다. 다급한 재정문제에만 몰두한다면 눈앞에 성냥불만 보고 등뒤의 화마는 보지
못하고 있는 것이다. 의약분업과 의료보험의 문제가 진정 무엇인지 간파하고 제도개선과 재
정안정을 동시에 해결해 나가야, 화마에 휩싸여 119를 부르는 일이 없을 것이다.

고병현 기자 bhgoh@sisa-news.com